消防——关于开展火灾延伸调查强化追责整改的指导意见

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& \/ u% O# P2 L2 X8 B7 X. z　　日前，消防救援局下发了《关于开展火灾延伸调查强化追责整改的指导意见》，具体内容如下：
: [1 z3 i) x/ {8 F　　一、什么是火灾延伸调查？
# Y& v) L' ~! f+ l# @. _5 W4 t2 A- x　　所谓火灾延伸调查，主要是在查明起火原因基础上，对火灾发生的诱因、灾害成因以及防火灭火技术等相关因素开展深入调查，分析查找火灾风险、消防安全管理漏洞及薄弱环节，提出针对性的改进意见和措施，推动相关部门、行业和单位发现整改问题和追究责任。
: u( B4 r! R6 l% [　　由此可见，火灾延伸调查是深入推进火灾“一案三查”（查原因、查教训、查责任）的必然所需，是研究分析火灾事故暴露出的深层次问题的必然之举，是达到查处一起、震慑一批、警醒一片效果的必然途径，是进一步推动消防安全责任制落实的有利抓手。
　　二、哪些火灾需要延伸调查？
　　对造成人员死亡和重大社会影响的火灾，应当组织开展延伸调查。造成重大社会影响的火灾是指直接经济损失较大或人员伤亡的，或是发生在人员密集以及重要、敏感场所，引起群众和社会舆论广泛关注的火灾事故，具体范围由各省、自治区、直辖市消防救援总队确定。
　　由此可见，凡是有亡人的火灾、凡是直接经济损失较大或是发生在人员密集以及重要、敏感场所，引起群众和社会舆论广泛关注的火灾事故，都需要延伸调查。
& J: B9 F8 _+ X6 `9 z9 Q. X　　三、如何组织实施延伸调查？
　　各级消防救援机构行政负责人是火灾延伸调查的第一责任人，在火灾发生后5日内，组织从事火灾调查、法制、监督管理、消防科技、灭火救援、消防通信、消防装备和纪检督察等工作的人员，启动延伸调查。调查过程中可以邀请科研、高校等单位，或聘请相关领域专家参与调查。
( ?8 {6 K! Z8 i　　由此可见，火灾延伸调查，我们是认真的！
　　四、延伸调查怎么分工？
) U  K" U6 B: @; \0 h; U　　消防救援支队负责亡人、较大和重大社会影响的火灾延伸调查，消防救援总队负责重大火灾延伸调查，派员指导较大和造成重大社会影响的火灾延伸调查。上级消防救援机构认为有必要时，可以提级组织开展延伸调查。政府已启动事故调查的，消防救援机构应当在政府事故调查组统一组织下开展延伸调查。
0 G7 l/ Z* V1 N0 u　　由此可见，延伸调查这个辛苦活儿就没咱基层大队啥事，这个减负非常实惠啊！咦，刚才不是说造成人员死亡和重大社会影响的火灾才开展延伸调查吗，怎么现在又冒出来个“较大”呢？别急，综合上下文分析，这个“较大”应该是指按照火灾等级划分的“较大火灾”。也就是说，较大火灾即使没有人员死亡，但我们认为它是产生了重大社会影响的，所以应该开展延伸调查。
, @3 x6 v# Q* n# O- q　　这里需要注意的是，消防救援总队负责重大火灾延伸调查，派员指导较大和造成重大社会影响的火灾延伸调查。这个派员好没有“弹性”啊，所以，是不是可以这样理解：除了仅有人员死亡而又不构成重大社会影响的火灾的延伸调查以外，其他所有的延伸调查都必须有总队的指导。总队够辛苦的，人力是不是够得打个问号。
; U1 ?) q3 `; B" N　　五、延伸调查的时限有何要求？
　　消防救援机构应在火灾发生之日起60日内完成延伸调查，形成火灾事故调查报告，情况复杂疑难的经本级消防救援机构负责人批准可延长60日。调查报告经本单位主要负责人批准后，报本级人民政府和上一级消防救援机构。政府同意公开的，应当通过新闻媒体予以公布。
　　60日，复杂的再加60日，好漫长啊，这恰恰也说明了这个工作的复杂性、辛苦性和严肃性。
9 ?. I( o& k  A1 j　　六、延伸调查都查哪些责任？
　　一是使用管理责任。包括全面调查起火场所在消防安全承诺制落实、员工消防安全培训教育、消防安全制度制定落实、消防设施维护运行、消防控制室值班人员持证上岗及临机处置、安全疏散设施管理、用火用电用气安全管理、消防安全检查巡查、火灾应急疏散演练和微型消防站火灾处置等存在的问题。这几乎是全要素的调查啊！
　　二是工程建设责任。包括全面调查工程消防设计、图纸审查、施工、验收和监理等环节，查清相关单位和个人是否存在未严格按消防技术标准进行设计、审查和验收，是否存在建设工程施工使用不符合市场准入、不合格或者国家明令淘汰的消防产品，是否存在不按照消防技术标准进行施工、监理把关不严、擅自降低消防技术标准等行为。瞧瞧，设计、审查、施工、验收、监理等等，马马虎虎、浑水摸鱼的日子不好过了！
+ f& Q8 J6 p' W& |, e+ E　　三是中介服务责任。包括围绕起火场所全面调查消防设施维修保养、检测、消防安全评估和消防产品认证检验等环节，查清中介服务在执业过程中是否存在从业人员不具备执业资格、未执行中介服务技术标准等违法、违规行为，是否存在出具虚假执业文件的行为，注册消防工程师是否存在变造、倒卖、出租、出借，或者以其他形式转让职业资格证书、注册证、执业印章等行为。中介服务，紧箍咒也套上了！
/ u. ^% a& w( V8 H3 i) M　　四是消防产品质量责任。包括围绕与火灾发生、蔓延扩大和人员伤亡有关的消防产品作用发挥情况，全面调查火灾报警、灭火设施、防烟排烟、防火分隔和安全疏散等消防产品的生产、销售、使用和维修等环节，查清消防产品是否符合国家法律法规和技术标准，是否存在质量问题，以及火灾中未有效发挥作用的原因和影响因素。瞧，谁说消防产品可以稀里马虎？
0 S& E0 @7 J' g# o' j　　五是消防救援机构及政府部门监管责任。调查辖区消防救援机构的消防监督执法和灭火救援行动开展情况，是否存在消防监督执法不到位、不作为、乱作为等问题，灭火救援行动是否有需要改进之处；同时，结合政府组织的事故调查组，查实有关行业、部门及基层组织等对火灾单位的安全监管职责落实情况。谁说不刀口向内？追求真相可是人类文明的必然啊，这一点在延伸调查上体现得非常给力！后文也提到，即便是对属地政府存在消防安全管理职责不落实的，也及时报告其上级政府依法调查处理。这必须赞一个！敢不敢是回事、能不能是回事，提出这个要求确实彰显了责任意识和法治精神啊！
　　稍微有点遗憾的是，这里没提到非消防产品的质量调查问题。汽车、电器产品、加热设备等等，这些东西任性发火怎么办？别急，看看后面有没有！
# u+ M+ Z3 C* X" y　　七、延伸调查后，后续怎么处理？
　　综合运用行政、刑事等处罚手段，严肃问责，使责任各归其位，让各责任方承担相应后果。
' b. d: K% F; z! S　　（一）对调查发现的消防安全违法行为，应当由消防救援机构作出行政处罚的，消防救援机构依法给予相应处罚，并将处罚情况通报给相关行业主管部门；应当由其他部门作出行政处罚的，将收集到的线索、证据移送相关部门调查处理。
　　（二）对与火灾发生、蔓延扩大和人员伤亡有直接关联的，涉嫌失火罪、消防责任事故罪、重大责任事故罪、强令违章冒险作业罪、重大劳动安全事故罪、危险品肇事罪和生产、销售不符合安全标准的产品罪等违法犯罪的，应依法将线索、证据移送有管辖权的公安机关处理。
0 Q5 q6 e" Q9 z, M* D! ^　　（三）对火灾负有责任的工程建设、中介服务、消防产品质量和使用管理等单位，应列入消防安全信用管理黑名单，对其实施信用约束、联合惩戒。
　　（四）对消防监督执法存在不作为、乱作为的，以及灭火救援行动存在明显消极应战、严重违规作业直接导致重大人员伤亡或财产损失的，消防救援机构依法依规严肃追责、处理；对行业、部门存在消防安全监督管理职责不落实的，应及时报告所属政府依法调查处理；对属地政府存在消防安全管理职责不落实的，应及时报告其上级政府依法调查处理。
　　八、跟踪督办和整改评估是咋回事？
6 x" U" z, l; p+ m% X$ o　　跟踪督办和整改评估，目的是推动调查成果转化为火灾防范措施，提升全社会火灾防控能力。这下子聚焦聚得可谓“飞常准”啊！
! Y4 E% D% y# p. b9 n7 j　　（一）消防救援机构在完成延伸调查后，应根据责任单位隶属情况，及时向本级相关行业系统通报火灾概况以及防止同类事故再次发生的建议，对发现带有行业特点的消防安全隐患和问题，也应及时通报。
　　（二）建立火灾事故调查整改措施落实情况评估制度，对较大以上火灾调查结案后一年内，应提请政府组织有关部门或委托第三方机构组织开展整改措施落实情况评估，及时向社会公开评估结果，对履职不力、整改措施不落实的，应提请政府按照规定严肃追究责任。
　　（三）对调查发现的消防安全管理、初起火灾扑救、安全疏散等方面的典型案例，应及时向社会公布，提高消防安全宣传培训教育的针对性和实效性。
　　（四）对同类场所火灾事故暴露出的突出问题，尚缺乏管理和技术依据的，由省级消防救援机构提请省级人民政府通报有关行业系统，延伸调查涉及到消防法律法规和标准制修订的问题和建议，及时上报相关制修订主管部门。
; R& n9 R) f) |! M# {+ O　　刚才说的非消防产品的质量调查问题，比如汽车、电器产品、加热设备等等这些东西的质量问题，尽管没明说，但后文却有个“溯源调查”，这是不是可以理解为包括对上述产品安全质量的相关调查呢？应该可以有！
  P5 Z* l. C4 S, e　　通观这个指导意见，一看就是出自“行家”之手，一看就是把握了客观规律、顺应了客观需求，一个就是不遮不掩地想干点真事！消防事业的春天终于来了！再赞一个！
　　任何事物的发展都得有个过程。目前看来，部局的导向是很明确的，是完全符合中央精神的，这毋庸置疑。在实施过程中，必然会遇到人手不够、专业不够、各方阻力等等问题。但是，只要咬定青山不放松，只要有正气、干正事的人越来越多，只要在法律法规和制度层面继续加强顶层设计，事关人民生命和财产安全的消防工作必将沿着正确轨道不断推进！
+ n' f" Y: X2 ^/ V　　指导意见还有个亮点，那就是可聘“中介”“第三方”，你看出趋势来了吗？这可是个政策突破的重大创新啊！警大火调专业的小伙伴们，你们还愁毕业找不到好工作吗？
* m! R+ z- H, l/ N6 z　　附全文：
　　开展火灾延伸调查强化追责整改的指导意见
　　为认真贯彻落实XX中央办公厅、国务院办公厅《关于深化消防执法改革的意见》，深入推进火灾“一案三查”（查原因、查教训、查责任），研究分析火灾事故暴露出的深层次问题，切实达到查处一起、震慑一批、警醒一片的效果，进一步推动消防安全责任制的落实，现就开展火灾延伸调查，强化追责整改提出以下指导意见：
　　一、明确调查范围和主体
" s8 O. x" a- ?  t( Q, A　　消防救援机构组织开展火灾延伸调查，主要是在查明起火原因基础上，对火灾发生的诱因、灾害成因以及防火灭火技术等相关因素开展深入调查，分析查找火灾风险、消防安全管理漏洞及薄弱环节，提出针对性的改进意见和措施，推动相关部门、行业和单位发现整改问题和追究责任。
　　（一）调查范围
　　对造成人员死亡和重大社会影响的火灾，应当组织开展延伸调查。造成重大社会影响的火灾是指直接经济损失较大或人员伤亡的，或是发生在人员密集以及重要、敏感场所，引起群众和社会舆论广泛关注的火灾事故，具体范围由各省、自治区、直辖市消防救援总队确定。
; U# b* Q8 {/ Q4 j　　（二）组织实施
7 G# x5 p9 x+ ]2 R2 \6 A　　各级消防救援机构行政负责人是火灾延伸调查的第一责任人，在火灾发生后5日内，组织从事火灾调查、法制、监督管理、消防科技、灭火救援、消防通信、消防装备和纪检督察等工作的人员，启动延伸调查。调查过程中可以邀请科研、高校等单位，或聘请相关领域专家参与调查。
　　消防救援支队负责亡人、较大和重大社会影响的火灾延伸调查，消防救援总队负责重大火灾延伸调查，派员指导较大和造成重大社会影响的火灾延伸调查。上级消防救援机构认为有必要时，可以提级组织开展延伸调查。政府已启动事故调查的，消防救援机构应当在政府事故调查组统一组织下开展延伸调查。
) v2 n: ^! c" L+ R/ ^　　消防救援机构应在火灾发生之日起60日内完成延伸调查，形成火灾事故调查报告，情况复杂疑难的经本级消防救援机构负责人批准可延长60日。调查报告经本单位主要负责人批准后，报本级人民政府和上一级消防救援机构。政府同意公开的，应当通过新闻媒体予以公布。
# Y' h. i, M5 F: E7 G　　二、依法调查相关单位及个人的责任
　　各地在准确查清起火原因的基础上，应按照《火灾事故技术调查工作规则》（GA/T1270-2015），延伸调查火灾发生的诱因和导致火灾蔓延扩大的成因，查实有关单位和个人有无违反消防法律法规及技术标准的行为和问题，分析厘清火灾事故各方责任。
　　（一）依法调查使用管理责任。围绕引发火灾的点火源、可燃物、蔓延路径和人员伤亡等要素，全面调查起火场所在消防安全承诺制落实、员工消防安全培训教育、消防安全制度制定落实、消防设施维护运行、消防控制室值班人员持证上岗及临机处置、安全疏散设施管理、用火用电用气安全管理、消防安全检查巡查、火灾应急疏散演练和微型消防站火灾处置等存在的问题，逐一查实起火场所的使用管理主体责任。
6 E, g. ^8 x8 ~: e! l- [4 W* R4 b　　（二）依法调查工程建设责任。围绕起火场所全面调查工程消防设计、图纸审查、施工、验收和监理等环节，查清相关单位和个人是否存在未严格按消防技术标准进行设计、审查和验收，是否存在建设工程施工使用不符合市场准入、不合格或者国家明令淘汰的消防产品，是否存在不按照消防技术标准进行施工、监理把关不严、擅自降低消防技术标准等行为。坚持源头治理，查实与火灾发生、蔓延扩大和造成人员伤亡有关的工程建设主体责任。
　　（三）依法调查中介服务责任。围绕起火场所全面调查消防设施维修保养、检测、消防安全评估和消防产品认证检验等环节，查清中介服务在执业过程中是否存在从业人员不具备执业资格、未执行中介服务技术标准等违法、违规行为，是否存在出具虚假执业文件的行为，注册消防工程师是否存在变造、倒卖、出租、出借，或者以其他形式转让职业资格证书、注册证、执业印章等行为，查实与火灾有关的中介服务主体责任。
　　（四）依法调查消防产品质量责任。围绕与火灾发生、蔓延扩大和人员伤亡有关的消防产品作用发挥情况，全面调查火灾报警、灭火设施、防烟排烟、防火分隔和安全疏散等消防产品的生产、销售、使用和维修等环节，查清消防产品是否符合国家法律法规和技术标准，是否存在质量问题，以及火灾中未有效发挥作用的原因和影响因素，查实消防产品各环节的主体责任。
　　（五）依法调查消防救援机构及政府部门监管责任。调查辖区消防救援机构的消防监督执法和灭火救援行动开展情况，是否存在消防监督执法不到位、不作为、乱作为等问题，灭火救援行动是否有需要改进之处；同时，结合政府组织的事故调查组，查实有关行业、部门及基层组织等对火灾单位的安全监管职责落实情况。
- F7 `5 r* t+ J6 s4 n　　三、综合运用问责手段，强化问责效果
　　应综合运用行政、刑事等处罚手段，严肃问责，使责任各归其位，让各责任方承担相应后果。
　　（一）对调查发现的消防安全违法行为，应当由消防救援机构作出行政处罚的，消防救援机构依法给予相应处罚，并将处罚情况通报给相关行业主管部门；应当由其他部门作出行政处罚的，将收集到的线索、证据移送相关部门调查处理。
　　（二）对与火灾发生、蔓延扩大和人员伤亡有直接关联的，涉嫌失火罪、消防责任事故罪、重大责任事故罪、强令违章冒险作业罪、重大劳动安全事故罪、危险品肇事罪和生产、销售不符合安全标准的产品罪等违法犯罪的，应依法将线索、证据移送有管辖权的公安机关处理。
　　（三）对火灾负有责任的工程建设、中介服务、消防产品质量和使用管理等单位，应列入消防安全信用管理黑名单，对其实施信用约束、联合惩戒。
　　（四）对消防监督执法存在不作为、乱作为的，以及灭火救援行动存在明显消极应战、严重违规作业直接导致重大人员伤亡或财产损失的，消防救援机构依法依规严肃追责、处理；对行业、部门存在消防安全监督管理职责不落实的，应及时报告所属政府依法调查处理；对属地政府存在消防安全管理职责不落实的，应及时报告其上级政府依法调查处理。
& n0 P! T# O) G; n" O( V# L3 _/ M" H　　四、切实抓好火灾暴露问题的整改和评估工作
　　各级消防救援机构应加强对火灾暴露问题的跟踪督办和整改评估，推动调查成果转化为火灾防范措施，提升全社会火灾防控能力。
　　（一）消防救援机构在完成延伸调查后，应根据责任单位隶属情况，及时向本级相关行业系统通报火灾概况以及防止同类事故再次发生的建议，对发现带有行业特点的消防安全隐患和问题，也应及时通报。
　　（二）建立火灾事故调查整改措施落实情况评估制度，对较大以上火灾调查结案后一年内，应提请政府组织有关部门或委托第三方机构组织开展整改措施落实情况评估，及时向社会公开评估结果，对履职不力、整改措施不落实的，应提请政府按照规定严肃追究责任。
　　（三）对调查发现的消防安全管理、初起火灾扑救、安全疏散等方面的典型案例，应及时向社会公布，提高消防安全宣传培训教育的针对性和实效性。
　　（四）对同类场所火灾事故暴露出的突出问题，尚缺乏管理和技术依据的，由省级消防救援机构提请省级人民政府通报有关行业系统，延伸调查涉及到消防法律法规和标准制修订的问题和建议，及时上报相关制修订主管部门。
　　五、加强组织领导和保障
　　延伸调查是火灾调查整体工作不可或缺的重要组成部分，各地应将其作为改进消防工作、提升火灾防控能力的重要抓手，列入重要议事日程，结合当地实际抓紧制定完善相应工作机制，明确责任、协同推进、狠抓落实。
　　（一）加强火灾调查队伍建设，培养基层火灾调查各类专业技术人才，强化全员火灾调查业务培训，逐步建立专业配套、梯次合理的火灾调查专业队伍。
　　（二）将火灾延伸调查所需经费纳入财政预算，保障调查实验、技术鉴定、溯源调查、专家论证等工作的顺利开展。可采取政府购买服务的方式，委托科研机构提供相应技术支撑。
　　（三）按照“一案一档”的要求，建立和完善延伸调查工作档案，妥善保管调查资料；建立火灾延伸调查数据库，开展多维度火灾分析研究，为保持消防安全形势稳定、精准防范化解重大火灾风险提供有力支撑。
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　　消防救援局
　　2019年10月10日


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